野生动物保护法修订工作亟须确立全面保护野生动物及其栖息地、减少利用、引导商业性利用野生动物行业转型的立法目标。 东方IC 资料

　　《野生动物保护法（修订草案二次审议稿）》（以下简称《修订草案二审稿》）2016年4月27日公布征求社会意见，至5月20日截止日期结束。社会反响无声无息，参与提出建议的文章几乎没有。《修订草案二审稿》基本没有接受社会意见，反而在栖息地保护和利用野生动物问题上大幅退步，公众对二审稿征求意见也缺乏参与动力。

　　《修订草案二审稿》第一条就将一审稿《修订草案》总则第一条中“保护野生动物及其栖息地”中的“栖息地”去掉，改为“为了保护野生动物，拯救珍贵、濒危野生动物，规范野生动物资源利用，维护生物多样性和生态平衡，推进生态文明建设，制定本法。”公众要求删除的“规范野生动物资源利用”却写到“维护生物多样性和生态平衡”前面。这项重大修改没有在法工委关于《修订草案二审稿》的修改情况汇报中加以说明。

　　野生动物保护专家普遍认为，野生动物保护的核心应该是保护其栖息地，“皮之不存，毛将附焉”，中国现行的野生动物保护法倾向于保护野生物种本身，缺乏野生动物栖息地保护的实质内容。栖息地破碎化，将导致物种分布片断化。现在各项开发，如高速公路、铁路、开矿、大型梯级水电站的开发等，都会切断种群个体之间的联系，危害很大。栖息地是野生动物栖息繁衍的重要家园，保护野生动物的关键就是保护其栖息地。

　　因而，《修订草案》明确将“保护野生动物及其栖息地”列入总则第一条。当时媒体大量报道了我国野生动物保护法修订草案首次明确保护野生动物栖息地。现在二审中却删除了实属不当。中央社会主义学院教授莽萍认为，“保护野生动物栖息地是《修订草案》最重要的进步，是向维护生物多样性迈出的重要步伐。《修订草案二审稿》总则第一条将保护栖息地的内容删除是不妥当的。尽管二审稿第二章改为”野生动物及其栖息地保护”，但是，考虑到保护栖息地对于保护野生动物的重要性，建议在总则第一条中恢复。”自然大学研究员刘慧莉说，“对野生动物最大的生存威胁，正是栖息地不断丧失。《野生动物保护法》总则岂能不提保护野生动物的栖息地？前三十年没能保护住栖息地，新野生动物保护法不能再退守了”。

　　《修订草案二审稿》第十条为“国家保护野生动物及其栖息地，禁止任何单位和个人违法猎捕野生动物、破坏野生动物栖息地。本法规定的野生动物栖息地，是指野生动物野外种群生息繁衍的重要区域。”该条明确界定了野生动物栖息地的范围，但是删除了《修订草案》第十条中“禁止任何单位和个人违法猎捕、利用或者破坏野生动物及其栖息地”中的“利用”二字。结合上下文，删掉的内容应该是“禁止任何单位和个人违法……利用……野生动物及其栖息地”。这里隐含着巨大的退步，如果允许“利用”野生动物栖息地，对未来野生动物栖息地保护将带来不可估量的损害。

　　与此相对照， 《修订草案二审稿》对利用野生动物条款的增加非常明显，甚至引起参与审议的人大代表和常委的担忧。根据《修订草案二审稿》第二十九条，第一，法律授权国务院野生动物主管部门制定“允许利用人工繁育国家重点保护野生动物名录”；第二，根据有关野外种群保护情况，又可以把所谓“人工繁育技术成熟稳定野生动物的人工种群”，移出国家重点保护野生动物名录，实行与野外种群不同的管理措施。如果对移出国家重点保护野生动物名录的野生动物取得许可证即可利用，会对其野外同种野生动物造成极大冲击和危害。而所有原来在国家重点保护野生动物名录之中、并且受到特殊保护的人工繁育的野生动物，或早或迟，都会因其可繁殖可利用而被移出国家重点保护野生动物名录，适用一般“管理措施”。

　　全国人大常委在审议《修订草案二次审议稿》时，陈竺副委员长就指出，“以老虎举例说，中国华南虎已基本绝迹，东北虎也很少，在这种情况下把老虎通过人工饲养引入药物的生产，甚至引入食物链，形象非常不好。”我们食物来源非常丰富，而且对虎骨药用价值也是有限的。有些来自动物，具有较明确药用价值的天然产物也可以人工合成，比如麝香、熊胆中的一些成分。现在提倡五大发展理念，特别是绿色发展，应该落实到这个重要领域。”对于野生动物保护法将利用野生动物作为法律主旨之一，常委委员闫小培在审议时说，“总则第一条应删除“规范野生动物资源利用”，“因为第一条是野生动物保护法的立法目的，在立法目的中加入野生动物的利用，很容易使公众误解为保护是为了利用，并且保护和利用同时出现在一条中存在一定的不和谐。” 委员傅莹也附议了闫小培的意见，她认为，这部法律的重点是要保护野生动物，“利用野生动物资源”本身与保护就有点相悖。放在总则里面太突出，建议删掉。她说“既然利用是不得已而为之，而且又是极少数，就应该规定得很严格和明确，规定严格的审批程序、局限在具体领域。无论是立法者还是主管部门应该都很清楚是哪几项，不要把这个口子开得太大。”（“全国人大常委会审议野保法二审稿：总则保留“利用”再引争议”）

　　中国社科院法学所贺海仁研究员认为，基于国情，如果对野生动物及其制品的某些利用不能避免或不可全部禁止，应当在立法宗旨中明确规定所有法律规定的利用行为都应当以非营利为目的，对已有利用野生动物行业，要采取务实的办法，逐步缩小。事实上，一份由野生动物保护专家和法学、伦理学学者、公益律师等参与提出的针对《修订草案》的专家修改建议稿就非常务实地提出，对待新法制定颁布之前产生的利用野生动物行业，应采用第三方认证的方式，引导企业逐步转型，缩小规模，而不只是由政府主管部门颁发许可证即可继续利用。

　　山东大学哲学与社会发展学院副教授郭鹏认为，需要有专业的独立野生动物保护研究机构依据广泛的科学调查来确定野生动物及其栖息地的现状、面临的危胁及防范与补救措施；不应由政府部门制定保护名录，随意更改保护区划和批准野生动物的人工饲养与商业利用。专家建议稿也提出，为了避免由于过量食用所引起的对生态的破坏，应当禁止食用国家重点保护野生动物，禁止将野生动物作为食物进行商业性经营，并制定相应罚则。

　　实际上，以往历届“两会”都有人大代表和政协委员提出议案提案，要求全面保护野生动物及其栖息地、限制商业性利用野生动物、制止猎杀、残害和消费野生动物行为。然而，首轮公布的《修订草案》虽然增加了栖息地保护和生物多样性保护，体现了新的视野，但是，却完全忽视公众和人大代表政协委员提出的防止商业利用野生动物的议案建议，反而增加了多条利用野生动物的条款，其中包括一些商业性利用野生动物和以往被政府主管部门禁止的方式，如动物表演（动物展演）等内容，从而引起公众和人大代表、相关公益社团的关注和批评。媒体对《修订草案》首轮征求社会意见的报道非常充分。

　　然而，《修订草案二审稿》对于社会意见希望全面保护野生动物及其栖息地、减少利用的方式、禁止一些残酷利用野生动物行为的呼声和建议，采取忽视的方式，许多合理建议根本没有被采纳。例如，《修订草案》公布后，公众强烈要求去除新增的有关动物展演（动物表演）的规定。但是，《修订草案二审稿》第二十八条第二款仍然维持这一条，允许因公众展演需要经批准可出售、购买、利用国家重点保护野生动物及其制品，并特别在第三十四条增加规定，“县级以上人民政府野生动物保护主管部门应当对科学研究、人工繁育、公众展示(演)等利用野生动物及其制品的活动进行监督管理。”这是以规定主管部门责任的方式强化动物展演（动物表演）的合法性。

　　中国绿发会濒危物种基金秘书长胡春梅说，“动物展演是一种利用野生动物表演取悦观众的野蛮娱乐方式，正在被野生动物和园林主管部门叫停。但是，这次修改《野生动物保护法》却规定经批准可出售、收购和利用国家重点保护野生动物用于展演。这条规定如果被增加到新法条文中，将是一个巨大的退步。”2010年7月，国家林业局发布《关于对野生动物观赏展演单位野生动物驯养繁殖活动进行清理整顿和监督检查的通知》，要求禁止野蛮的动物表演和野生动物与观众零距离接触（动物合影）活动；同年10月，中华人民共和国住房和城乡建设部发布《关于进一步加强动物园管理的意见》，要求自2011年1月起，“停止所有动物表演项目。”

　　然而，《修订草案二审稿》在第二十八条第二款不顾主管部门的意见、未接受公众呼吁，维持允许因公众展演需要经批准可出售、购买、利用国家重点保护野生动物及其制品的规定，并在第三十四条以规定主管部门进行监督管理为名加以强化。该两项规定使动物展演（动物表演）合法化，显然与国家既有政策相矛盾，与社会主义生态文明建设的方向相悖，不应出现在名为野生动物保护法的法律中。

　　党的十八大四中全会关于全面推进依法治国的决定提出了良法和善治的理念。这个理念可以被用来衡量当下正在进行的《野生动物保护法》修订工作。实行善治意味着要尊重社会公众参与政府公共政策和法律制定活动过程，有效保障公共政策对于公共性的维护，实现公共利益最大化。

　　随着我国生态危机日益加重，维护生物多样性和生态安全的紧迫性也日益突出。保护野生动物及其栖息地不仅对维护生态环境具有重要意义，对维护人类的可持续生活和发展的重要性也日益凸显。 野生动物保护法修订工作亟须确立全面保护野生动物及其栖息地、减少利用、引导商业性利用野生动物行业转型的立法目标。

　　修订草案二审程序结束后，很快将进入最后程序，届时，公众将看到一部怎样的野生动物保护法？我国将以何种姿态在未来履行保护野生动物的责任？不光社会公众拭目以待，世界也将以此来衡量中国走向文明和依法治国的决心和步伐。