公益诉讼制度源于十二世纪。早在古罗马时期，公益诉讼是指保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定者外，凡市民均可提起。我国《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”公益诉讼制度是实现我国民主、法治建设的必经之路。实行法治的前提必须要有完善的法律体系及相应的诉讼制度。公益诉讼制度的建立，完善了我国现有的民事诉讼制度，为保护社会公共利益提供了一条合法而实用的救济途径。

 

　　2012年12月31日，山西天脊煤化工集团苯胺罐区因输送软管破裂发生苯胺泄漏，污染物流入浊漳河，进而排入下游河北省邯郸市、河南省安阳市境内，此次污染涉及80公里，跨越三省。2013年1月9日河北省邯郸市冬泳协会正式向山西天脊煤化工集团提起诉讼。这是邯郸市首个民间组织因水污染事件向山西省有关部门和单位提起公益诉讼。与此同时，律师殷清利以个人名义起诉天脊煤化工集团，要求这家造成苯胺泄漏事故的工厂赔偿损失并道歉。遗憾的是两个案件的诉状提交24小时后，均以撤诉无果而终。

 

　　虽然我国《民事诉讼法》规定可以提出环境公益诉讼，但是由于现行法律缺乏对公益诉讼制度的具体规定，使得实践中适用法律时无所适从。

 

　　例如，损害国家利益的行为是否纳入公益诉讼范畴，起诉主体规定为“法律规定的机关和有关组织”较为模糊，具体哪些机关和组织有权提起公益诉讼，起诉主体竞合应当如何处理，是否会造成重复诉讼，公益诉讼中关于举证责任、赔偿数额以及赔偿金的归属与分配等问题如何解决。再例如，对于特定环境公益案件，管辖法院如何确定、诉讼请求如何限定、原告收集证据的权利有多大、环境损害鉴定如何进行、要不要缴纳诉讼费用、原告能否放弃诉讼请求或者与对方和解等等，诸如此类的特殊程序问题，均须通过司法解释予以明确，以更好地适用此项制度。

 

　　笔者认为应从以下方面来完善环境公益诉讼制度：

 

　　一、起诉主体资格的确立

 

　　环境公益诉讼中，起诉人资格不应受传统诉讼法的“直接利害关系”的限制。原则上，为了社会环境，任何公民、社团、检察机关都可以提起环境公益诉讼。

 

　　我们可以借鉴美国的公民诉讼制度中关于私人总检察官理论，扩大拥有起诉资格的主体范围。在环境公益诉讼中，侵权的受害主体和诉讼的受益主体往往是分散的、不确定的，必须有其代表人代位行使诉权，结合我国实际情况，应当允许环境行政机关、检察机关和相关的环保社团等提起公益诉讼。而环境公益诉讼的最终启动权应由普通公民行使。

 

　　另外，环保组织是提起环境公益诉讼的重要主体。由于环保组织具有较为专业的知识和经验，能够更好地履行维护其成员合法权益的职责，所以，当公众的合法权益受到违法行为的侵害时，应赋予环保组织提起环境公益诉讼的权利。

 

　　二、受案范围

 

　　1、环境民事公益诉讼的受案范围

 

　　环境民事公益诉讼是维护公共利益的重要途径，侵害环境的行为不应仅限于已经实际发生的损害后果，对于可能损害公共利益的行为也可以提起公益诉讼，即实行事前预防和事后救济相结合的模式，以便真正实现环境民事公益诉讼制度的立法目的。

 

　　2、环境行政公益诉讼受案范围

 

　　受案范围应当包括：第一，行政决策程序的失误。在决策的过程中侵犯公众的环境知情权、环境决策参与权，公众有对环境影响进行评估的权利。要保障这些权利，就必须使任何公民、组织机构可以有权起诉环境行政决策机关。

 

　　第二，行政机关的具体行政行为。由于行政机关做出的不当行政行为，而使环境受到侵害，任何受到这一具体行政行为影响的非直接利害关系人，只要对行政机关的许可行为有异议，就可以提起诉讼。

 

　　第三，行政机关在环境执法过程中的不作为。如果行政机关对破坏环境、损害自然资源的行为漠视不理，遭受损害的利害关系人未起诉时，其他无利害关系的主体可以以环境权受损害向法院提起行政不作为的公益诉讼。

 

　　三、合理分配举证责任

 

　　举证责任倒置，是指原告提出侵权的事实，如果被告否认，由被告就其否认负担证明责任。也就是说，原告主张被告存在侵权行为时，如果被告否认，则不再由原告对被告存在侵权行为承担证明责任，而由被告对其不存在侵权行为承担证明责任。这是传统的民事诉讼举证责任“谁主张、谁举证”的例外。

 

　　对于环境污染、空气污染等举证专业性强、技术难度大的案件，应由被告方提供证据证明其行为合法的依据。因此，在环境公益诉讼中为了实现原告、被告力量均衡，应实行举证责任倒置原则。

 

　　原告只须证明公共利益遭受或可能遭受侵害的事实，以及依据现有科学水平和被告掌握的技术能够防止侵害即可，被告对原告主张的其他法律要件事实负有举证责任。

 

　　证明责任倒置原则有利于维护诉讼的公平原则以及当事人的合法权益。

 

　　四、诉讼费用的承担

 

　　美国《清洁水法》规定，法院对根据公民诉讼条款提起的任何诉讼中做出任何最后判决时，可以裁定由任何占优势或主要占优势的当事人承担诉讼费用(包括律师和专家证人的合理费用)，只要法院认为该决定是为了鼓励公众运用环境公益诉讼保护本人和公众的环境权利。

 

　　针对我国的环境公益诉讼制度，我们也可以参照国外的这些相关规定，免收原告诉讼费用。

 

　　五、案件的管辖

 

　　环境公益诉讼涉及的是公共利益，而且是人数众多甚至会影响子孙后代的利益。因此，起诉人受到的阻力和困难也比较大，尤其是在起诉环境执法部门行政不作为时，受诉法院会受到地方行政权力的压力，有可能出现以权压法的想象，不利于公共利益的保护。

 

　　这种情况下，应适当提高一审法院的审级，由案件被告的上一级法院审理案件。这样就会避免地方保护主义的发生。

 

　　六、对滥用公益诉权的限制

 

　　我国民事诉讼法对于保障当事人有效行使诉权有明确的规定，但对如何限制当事人滥用诉权却缺乏规定。

 

　　实践中，只能在驳回原告起诉后，让原告承担诉讼费用，但被告因原告滥诉造成的损失未作任何规定。这一缺陷在我们构建环境公益诉讼制度时更加明显。所以我们必须对滥用公益诉权的行为予以限制。

 

　　为了防止诉权的滥用，可以通过立法规定人民法院根据案件的具体情况，有权责令滥用公益诉讼程序的一方对被告因应诉而遭受的实际损失进行赔偿；作为当事人自己可以要求滥用诉权的一方支付因滥诉而造成的各种开支，包括各种诉讼费用。

 

　　如何确定是否滥用诉权的标准可以借鉴外国的经验，例如，首先确定调查起诉者主观上是否有滥用公益诉权的恶意；其次查看起诉者有无合理、合法的诉讼理由；最后确定原告的诉讼请求全部没有得到支持。

 

　　环境公益诉讼作为维护环境公共利益的有力措施具有极强的公益性。而这种公益性决定了必须对旧的诉讼体制加以改革和突破，在诉讼制度上保障并激励公民环境权的实现和环境公共利益的维护。我们不仅要认识到环境诉讼的公益性，更要为保障环境诉讼的公益性而确立一整套诉讼制度。这套制度的核心在于放宽对环境公益诉讼的原告资格、变革举证责任和环境鉴定制度以及逐步放宽人民法院对环境资源行政行为进行司法审查的范围。

 

　　作者单位：河北省保定市委党校法学教研室

 

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