北宋时苏东坡在杭州设立惠民药局，据说杭州现今的惠民路（巷）正因此得名

图为《清明上河图》中所描绘的药局一隅

　　惠民药局是元、明中央与地方官药局的正式名称，源自于北宋时代的熟药所与和剂局。惠民药局主要面向普通民众，朝廷对其实行补贴政策，使其出售的药物远远低于市场价格。除了卖药外，惠民药局配有医官兼给患者治病，是宋元时期最主要的慈善医疗机构。

　　从王安石变法之时算起，直至清朝不再设立这一机构为止，期间约500年的时间(1072年至1644年)，惠民药局的发展可按朝代分成三个阶段。在宋代，惠民药局为专营药物贩卖的官营药局；到元代，它成为兼营放贷与施药的惠民机构；至明代，它转向与进行教育的医学逐渐结合。

　　救助贫病之民一直是中国古代慈善事业的一项重要内容。早在西周时期就有“养疾之政”：统治者通过一定的方式给包括灾民在内的老、弱、病、残等弱势群体提供基本的医疗服务。南北朝时期出现的“六疾馆”，则对“京畿内外疾病之徒施医给药”，被认为是中国最早的慈善机构之一。

　　到了两宋时期，商品经济得到进一步发展，城市规模扩张，人口数量激增。开封、临安等城市，更是商业繁华、行旅众多。统治者意识到，在这样的环境里，一旦发生疫情，势必危及百姓生命，造成大规模的社会动荡，威胁统治基础。

　　因此，救济贫困病患、预防瘟疫蔓延颇为宋元的统治者所重视。宋代，也成为中国医疗事业史上的重要时期。朝廷开始设立公共医疗机构，如太医局、翰林医官院等，同时也设立加工药材和销售药材的机构。其中的惠民药局主要面向普通民众，有时也配有医官兼给患者治病，后来成为宋元时期最主要的慈善医疗机构。

　　财政补贴

　　北宋时期，王安石变法，按照当时新法中“市易法”的规定，药品的贸易必须由政府控制，经营药品是国家专利，不允许任何人私自制作或经营任何药品。

　　当时，熟药，也就是今天所说的中成药的发展已经达到了较高的水平。北宋初年，京城开封设有熟药所与和剂局，主要负责制造成药和出售中药。后来上述机构几经合并易名，改作“太平惠民局”，到元代统称为“惠民药局”。

　　北宋时期的药局主要在京城，各州、路设置的并不多。药局卖药的同时，还配有医官，为病人诊断并提供处方，看医用药十分便利，颇受百姓欢迎。

　　到了南宋时期，统治者偏安东南，军事实力较弱，但社会经济仍然很发达，统治者重视惠民药局的建立。自宋高宗绍兴年间起，类似的慈善医疗机构在各州、路普遍设置起来，成为宋朝救济百姓疾病的主要机构，如明州合剂药局、苏州济民药局、建康府药局、衢州惠民药局等即是其代表。其中最著名的是临安惠民药局。

　　每到夏天，朝廷会派出医官到临安城内外施医送药，为穷苦的百姓诊治。暑热之季，还派士兵送药下乡，直到天气凉爽后才停止。这种制度，便于充分掌握百姓的健康状况，对于防治疾病和监控流行性疾病的发生，起到了很大的作用。

　　而每逢疫情肆虐，南宋朝廷还会令惠民药局派出医官携带药品，走街串巷，上门诊治，给散汤药，以免疫情蔓延。在瘟疫暴发期间，惠民药局实行通宵服务，日夜都有专职人员值班，要是“夜民间缓急赎药，不即出卖”，按“从杖一百科罪”。高明的医术和严格的管理，使惠民药局名声斐然，以至许多地方大员患病时都上书皇帝，要求赴京师惠民药局医治。

　　惠民药局设置的初衷是让医药惠及百姓，让穷困患病之民看得起病、用得起药。因而，朝廷对惠民药局实行了补贴政策。这样，它所出售的药物远远低于市场价格，使更多的下层民众有能力承担寻医用药的费用。如果遇到确实没有支付能力的穷人或者灾民，还可以免费施药。

　　严苛的管理

　　惠民药局的管理十分严格：和剂局根据官方药方严谨配置药物，保证用料足质足量，严禁偷工减料。若药品囤积时间过长，超过保质期，就要及时进行毁弃处理，以保证药物功效。为防止造假药，冒充官药出售，惠民局和和剂局各自有“药局印记”和“和剂局记”四个字的大印。另外，东、南、西、北四局，也各自加盖上六字公章。皇帝也曾下诏，若有人制造假药，伪造处方和官印，要依“伪造条例”法办。

　　另外，惠民药局的制药、售药均由朝廷派文武官员和士兵负责监督管理。地方上的熟药(中成药)，多半是从京都的和剂局运来的。和剂局和惠民局都由朝廷派文武官员和士兵管理，负责监督其制药、售卖，并负责守卫、巡逻和护送等任务，每个所巡防的官兵约有10余人。

　　上文提到，惠民药局作为官方的慈善施药机构，有来自中央的补贴，但主要收入还是靠卖药挣钱。同时，在地方药局的经营上，药局也通过放贷获息来维持运营，购买药物。

　　南宋时期，一些地方的药局还有自己独特的经营方式，比较有名的是明州鄞县，其经营方式是由当地官员捐万缗作为本金买药，然后“剂量精审，阖境赖惠。渐收赢钱，以补泛费，其万缗则循环充本”。

　　但同时，无论是中央还是地方的官营药局，盈利仍然是其目的之一，通常只有在皇帝特别下诏时才参与施药救济的工作，并且这种临时性质的救济工作从孝宗之后便很少出现。

　　因此，为了补贴官营药局惠民功能的不足，一些人开始集资自主设立慈善药局。他们自行寻找经费设立药局，有些仍是从事药物买卖，但比市场价格低廉，有些则提供民众治疗并免费供药，以慈善机构的模式运营，从现有的资料来看，这些药局的主导者都具有政府官员的身份。

　　从历史发展的角度来看，惠民药局的存在，不单具有慈善惠民的意义，同时对于医药卫生行业也起着积极的推动作用。当时各药局做成“熟药”的方子，经过统一的整理，汇总成了《太平惠民和剂局方》，其中不仅对于当时制作的熟药品种进行了全面的总结，留下了很多著名的成药方剂，而且书中记载的每一种中成药的制作方法十分详细，为后人选方制药提供了方便。

　　推广与没落

　　到了元代，官营药局不像两宋时期有那么多的名称演变，一律称为“惠民药局”。政治上，元朝的统治者实行民族歧视政策，激化了民族矛盾，社会经济发展缓慢，慈善事业在很大程度上受到影响。一些宋代活跃的慈幼、养济等慈善机构都废弛了，但救助贫病的药局在元朝却仍然存在。

　　事实上，早在窝阔台上台之初，蒙古统治者就开始在北方的燕京等十路仿宋朝的规制设立惠民药局，并拨银500锭，派专门的太医负责药局事务。及至入主中原，中统二年(1261年)，元世祖忽必烈派遣王佑在成都路设置惠民药局，又派他到西川等路为药局寻访医学人才。

　　成宗大德三年(1299年)，下诏令全国各地普设惠民药局，政府通过各地的户口数来决定拨付经费的额度，惠民药局真正被推广到全国各地。这一次设立的惠民药局极多，据不完全统计，路一级的惠民药局就有268处之多，许多以前没有设立惠民药局的地方也纷纷设立，其范围之广、规模之大，历朝历代所不能及。

　　管理上，元朝的官府选择当地良医主持药局。在蒙元朝廷修撰的记功政书《经世大典》以及后人编修的《元史》中，“惠民药局”都作为一项内容单列出来，可见在元朝历史上，惠民药局作为一项善政依然占据一席之地。

　　经费来源上，元朝政府改变了宋朝的经营方式。经营者先向政府领取一笔资金作为本钱，再由经营获取利润，再将这些钱帮助需要的民众。政府则不再经营药物的贩卖，给予民间更多的从事相关行业的机会。

　　而到了明朝，为了解决元代的冗官问题，将地方官制缩编，中央不再向惠民药局提供补助，所有的药局都改为经营者自筹。此外，医户制度也因户籍制度的崩落而难以正常运作。在这样的背景下，虽然明政府不曾明确废除惠民药局，但也让它逐渐走向没落的命运。最终，除了靠部分地方官员重建与维持惠民药局外，施药济民的任务就转向各地的慈善药局了。而到了清代，因政府不再将药局列为官衙建制，惠民药局这种官办的慈善公共医疗机构就逐渐消失了。