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　　经过一定时期的快速发展，我国水能资源的开发程度显著提高，2013年底常规水电的装机容量已经占技术蕴藏量的48%。未来我国水电行业的重点将逐步由工程建设转向优化管理，水电工程运行期的鱼类保护将是主要内容之一。

　　美国水电大规模开发开始于20世纪30年代，水电工程长期运行鱼类保护的实践经验比较丰富，在法律法规、管理体制和技术措施等方面已经形成了比较完整的体系，这对于我国加强以鱼类保护为重点的水电工程运行期环境管理具有重要的借鉴意义。

　　美国水电工程运行阶段鱼类保护管理概况

　　上世纪80年代，大规模的水利水电工程开发在美国基本结束，新建水电项目明显减少，水电行业进入运行管理为重点的时期。美国的水电工程分为联邦政府项目和非联邦项目。主要河流的大型骨干水电站均是联邦政府所有，主要由美国陆军工程兵团和美国垦务局开发和运行。非联邦所有的水电工程主要为中小型电站，这些工程的建设和运行都要接受联邦能源管理委员会的管理。

　　根据《联邦电力法案》、《濒危物种法案》、《鱼类与野生动物协调法案》等法律的相关规定，美国渔业与野生动物局和国家海洋和大气管理局渔业署对所有水电项目的鱼类和野生动物保护进行直接管理。

　　对于联邦所有的骨干水电工程，美国渔业与野生动物局或美国国家海洋和大气管理局渔业署提出鱼类保护的意见和要求，对电站长期运行阶段的鱼类保护进行直接管理和监督，哥伦比亚河流域骨干电站的鱼类保护是典型范例。

　　对于非联邦项目，美国渔业与野生动物局或美国国家海洋和大气管理局渔业署对电站运行期间的鱼类保护措施提出建议，在这些电站换发运行许可证时，这些建议将提交给联邦能源管理委员会，由其决定是否实施这些措施，一旦决定实施就具有强制性。

　　由此可见，对于水电工程的鱼类及野生动物保护，无论是否为联邦政府项目，政府都要进行管理，对于非联邦项目这种管理关系到工程的运行许可，这种管理具有强制性。

　　除了政府管理，非政府机构在水电工程运行期的环境管理中也在发挥着辅助作用，低影响水电研究所实施的低影响水电认证具有代表性。这种认证将水电工程的环境影响与经济激励联系起来，采取经济激励的办法，通过认证的工程可以将电价上调，额外的收益用于河流的生态修复。截至2014年2月，已经有28个州的113座水电站通过认证，装机容量共计4.4GW。

　　美国哥伦比亚河流域水电工程鱼类保护的实践

　　哥伦比亚河位于北美太平洋西北地区，较大的水量和落差使其成为北美水电开发程度最高的河流之一。哥伦比亚河上游在加拿大，建设了18座水坝，中下游在美国，干流和支流共有470多座水坝。哥伦比亚河流域的水电开发在美国水电行业具有重要地位，2012年美国在哥伦比亚河流域的水电装机容量和发电量分别占全国的37%和44%。

　　管理机制方面。哥伦比亚河水电工程鱼类保护的管理机制可以概括为：以法律文件为基础，环境管理部门进行管理，电站运行部门进行实施，社会公众进行监督。

　　美国在1973年颁布了《濒危物种法案》，将哥伦比亚河流域的13种鱼类列为保护对象。作为哥伦比亚河水电开发执行机构必须采取措施，保证其开发活动不会对这些鱼类的长期生存造成危害，并且不会破坏这些鱼类的关键栖息地。由于主要鱼类保护目标均在太平洋与哥伦比亚河进行洄游，保护部门提出《联邦哥伦比亚河电力系统生物保护意见》，并且提出进行保护的建议。哥伦比亚河电力系统是生物保护行动的执行机构，需要制定具体的实施计划，并且进行具体的实施、监测、分析和报告，各种保护和修复项目的费用也都由哥伦比亚河电力系统承担。

　　技术措施方面。美国国家海洋和大气管理局渔业署在《联邦哥伦比亚河电力系统生物保护意见》中，从适应性管理、水电工程运行、栖息地、孵化、捕食管理以及研究、监测和评估6个方面对哥伦比亚河流域骨干水电工程的鱼类保护提出了要求，每个方面各自分别包括一定数目的策略，每个策略又包括相应的行动，共计73项行动要求。

　　实施效果方面。2014年1月，联邦哥伦比亚河电力系统发布了2008~2012年生态保护实施情况及其效果的综合评估报告，归纳和总结了实施的各项技术措施及其效果，并且分析了鱼类和环境条件的状况。报告认为对生物保护的主要措施发挥了有效的作用，鱼类生存条件和状况都得到了一定程度的改善。监测结果表明，鱼类通过电站洄游进入哥伦比亚河的数量呈现增加趋势，鱼类顺流通过电站的生存率在所有的电站都接近了美国国家海洋和大气管理局渔业署提出的目标。改善了长度为332公里的河流栖息地状况，安装了247个拦鱼栅，改善了面积为6800英亩的河流栖息地和3700英亩的河口栖息地条件。13种濒危鱼类中的12种鱼类种群数量呈现上升趋势。

　　我国加强水电工程运行期鱼类保护管理的建议

　　结合美国哥伦比亚河流域水电工程鱼类保护的实践，笔者建议，我国应进一步加强水电工程运行期鱼类保护管理。

　　一是急需进一步加强监管。

　　近年来，水利水电工程鱼类保护的技术措施和管理在我国受到重视的程度逐步提高。2006年，环境保护部印发了《水电水利建设项目河道生态用水、低温水和过鱼设施环境影响评价技术指南（试行）》，标志着新建水电项目生态环境保护措施要求开始规范化。按照环境主管部门的要求，新建水电项目对鱼类影响的减缓和补偿已经成为项目环境影响评价和环保措施最重要的内容之一。近年来，环境保护部有关部门正在组织研究和建立绿色水电指标体系和认证制度，水利部建立了绿色小水电评价标准，并且正在进行评价试点工作。这些都显著促进了我国水电开发中的鱼类保护。

　　此外，我国水电开发的总体规模和发展趋势、水电项目的工程特点和环境影响、已建水电项目鱼类保护现状都要求加强水电工程运行期鱼类保护的管理和监督。我国水电装机容量已经居于世界第一位，并且远高于其他国家。而且我国梯级开发程度高、单个水电项目的规模大、高坝大库的工程数量多，这些工程对河流生态系统的影响相对更加明显，对于鱼类栖息环境的影响更加突出。在管理方面，我国在水电工程运行期环境管理的制度和技术体系方面尚处于初级阶段，尤其在大型水电工程的鱼类保护管理方面比较缺乏经验。在管理体制和机制、管理方式、技术措施的流域整合等方面都需要建立合理有效的解决方案。基于国家电力需求、温室气体减排和大气污染控制等方面的综合原因，当前能源和环境主管部门关注的重点仍旧是如何在保护生态的前提下加快水电开发，水电开发规划的生态环境保护和新建水电项目的环境保护措施是当前工作的重点。根据我国水电开发总体形势的变化，管理部门需要提前谋划，从政策、机制、机构、技术等方面建立完善的管理模式，以鱼类保护作为重点，进一步加强水电工程运行期的环境监管。

　　二是认清管理现状和问题。

　　相对于我国水电的开发形势以及河流生态保护的需求，目前的管理体系在管理目标、重点和约束性方面存在需要解决的问题。在管理目标方面，需要兼顾项目审批和河流生态系统保护两个方面的要求。实施各项环境保护措施的目的是保护河流生态环境，而河流生态环境保护的目标是随着认识水平以及经济社会条件发生变化的，对于没有环境保护措施的老旧电站需要提出要求，不适应河流生态保护的保护措施需要进行调整。在管理重点方面，需要建立分级管理制度，大型骨干工程或者影响重要生物栖息地的工程进行重点监管，中小型和一般性工程，可以按照统一的制度进行管理。我国水电工程的环境监管目前还缺少必要的约束性，可能影响到实际的效果。如果水电工程的环境监管与项目运行许可联系起来（类似美国的水电工程许可证制度中将环境影响作为重点考虑因素），项目环境影响减缓和补偿的效果就会明显提高。

　　三是建立完善的管理体制和机制。

　　在美国，大型骨干水电站的多种重要功能的影响决定了联邦政府在工程开发和运行中的主导作用，鱼类保护政策和实施也是政府主导作用的具体体现。

　　对于大型骨干水电站，我国基本由大型国有电力企业进行开发和运行，并且实行流域梯级统一开发模式，即一个流域或河段由一个业主进行开发和管理。鉴于骨干水电站的工程规模大、开发主体为国有企业的特点，大型水电工程的运行期鱼类保护管理更适合采取政府管理、企业实施的体制，而非市场激励的方式。对于大型骨干工程或者影响重要鱼类栖息地的工程，可以建立环境保护主管部门制定政策和要求、工程管理单位与管理部门协商确定实施方案并且进行实施、管理部门负责、相关机构和社会公众监督的管理体制和运行机制。管理部门可以直接参与制定鱼类保护的长期规划和阶段计划，作为开展鱼类保护工作的基础。在这个过程中，需要完善相关的法规和政策，明确政府管理部门的职能、工程运行管理机构的职责、鱼类保护目标、相关部门和公众参与监管的方式等，作为管理体制和机制建立的基础。水电工程对鱼类生态的影响及保护是一项专业性很强的工作，为了提高管理工作的有效性和独立性，管理部门的机构和人员的能力建设也需要进一步加强。

　　四是制定流域性保护规划和方案。

　　如前所述，《联邦哥伦比亚河电力系统生物保护意见》以流域为整体，根据流域梯级水电工程的空间布局、工程特征以及鱼类保护目标的生物属性，对各项鱼类保护措施进行统一规划和管理，执行机构的技术方案也充分体现了流域性特征，并且具有明确的目标。例如，根据鱼类洄游增建过鱼设施、工程调度的整体性调整、鱼类过坝的生存率目标等。

　　同样，过鱼设施、珍稀特有鱼类增殖放流、生态调度已经在我国的水电工程得到实施，作为栖息地补偿的支流生境替代也在金沙江、澜沧江等流域的水电开发中进行实践。但是我国对于这些技术措施的实践经验在时间和数量上都还比较有限，尤其对于如何从流域整体性角度进行鱼类保护的合理规划更加欠缺。对于新建和已经实施了鱼类保护措施的水电站，需要从流域尺度统筹考虑各项措施的功能定位、空间布局以及相互协调。对于建设时间较早、缺少鱼类保护措施的水电工程，有必要论证增建鱼类保护设施、调度调整和栖息地补偿等技术措施的必要性。对于重要流域的梯级电站，在制定原则性要求的基础上还需要明确关键的技术指标，并且确定实施的工程内容和时间要求。

　　作者系加拿大Ecofish Research Ltd高级环境专家