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　　面对日益严峻的环境形势，人们不禁会发出这样的疑问：为什么制定了这么多条环境法律法规，发起了这么多次环保行动，下了这么大的决心，仍然是年年立法，年年治污，年年污染，治理速度远远赶不上公众期望，有些地区仍然走不出环境污染和生态破坏继续恶化的怪圈？

 

　　日前，十二届全国人大常委会第三次会议对《环境保护法修正案(草案二次审议稿)》(以下简称《草案》)进行了第二次审议。《草案》提出，进一步强化地方各级人民政府对环境质量的责任。如何建立健全环境保护的责任制和严格的问责制，真正把地方政府对环境质量的责任落到实处，成为亟待解决的重大问题。

 

　　现有政府环境责任追究制度存在哪些缺陷？应建立怎样的责任追究机制？相关法学专家对这些问题做出了解读。

 

　　政府在环境管理中存在角色冲突

 

　　政府不仅是裁判员，也是运动员。执法不力和行政懈怠，也可能使政府成为间接的环境污染或生态破坏者

 

　　从2004年发生的沱江重大水污染事件到2005年原国家环保总局紧急叫停“未环评先上马”的30个大型违规建设项目;从2006年甘肃徽县数百人血铅超标事件到湖南岳阳饮用水水源砷超标事件，我们不难发现，日益频发的环境污染事件，与政府有着千丝万缕的联系。

 

　　身份悖论

 

　　保护环境和生态是政府的基本公共职能之一。这一点，无论是我国《宪法》还是环境资源保护类法律都有明确的规定。根据我国相关法律的规定，地方人民政府负有发展经济和保护环境的双重责任，这是政府作为公共利益的代表者和公共管理者所必须履行的法定职责，处理好经济发展与环境保护的关系，是地方人民政府对人民负责的应有之义。

 

　　“由于种种原因，地方政府对GDP的追求远远超过生态环境保护，今天出现的很多环境问题，都是没有正确处理两者关系的结果。”湖北省政协副主席、湖北经济学院院长吕忠梅说。

 

 

　　上海交通大学法学院环境资源法研究所所长王曦认为，在环境保护法律关系中，政府应当只有一种身份即环境管理者。但在实践过程中，政府却表现出环境管理者和“间接的环境污染者或生态破坏者”双重身份。

 

　　作为经济发展的决策者，政府有可能成为“间接的环境污染或生态破坏者”。在我国现有国情下，政府不仅是环境管理者，而且是经济建设的主导者和主要驱动力量。政府的主导和驱动作用主要体现在它的经济开发规划，经济计划、投资和招商引资活动中。换言之，政府是经济建设的规划者、计划者、投资者和招商者。也就是说，政府不仅是裁判员，也是运动员。

 

　　正如王曦所言，作为经济建设的规划者、计划者、投资者和招商者，政府的规划、计划、投资和招商引资如果没有协调好发展经济与保护环境的关系，没有充分考虑环境资源的支撑能力，从而做出有违科学发展的错误决策的话，政府就成了环境问题的制造者。

 

　　角色错位

 

　　在王曦看来，执法不力和行政懈怠也可能使政府成为“间接的环境污染或生态破坏者”。由于在政绩考核标准中，经济发展是首屈一指的“硬指标”。因此，地方政府对企业的环境污染和生态破坏行为常常 “睁一只眼，闭一只眼”，不愿对其实施限期治理等严厉的处罚措施。此外，企业和利益集团等的“寻租行为”，如行贿、利诱等，也使得许多地方政府充当着污染企业的“保护伞”。

 

　　近年来，我国发生的重大环境污染事件，许多都与政府监管不力有关。例如，江苏省仪征市某化工园区某些化工企业长期违法排放致畸、致癌、致突变的“三致”废水，对当地人民的健康带来严重危害。当地官方和民间人士从2006年起多次向上级反映相关问题。但因有关企业是当地利税大户，当地政府对群众的强烈反应置之不理。直到2009年国家环保部门出面干预及媒体曝光才使得问题得到当地政府的认真对待。

 

　　又如，前几年，不少地方政府出台诸如“企业宁静期”、对企业挂牌保护等“土政策”，公然违反国家环境法律法规的规定，禁止环保部门依法对企业排污情况进行现场检查。

 

　　在吕忠梅看来，近年来暴发的多起因环境污染引发的群体性事件，显现出“企业污染——政府埋单——百姓受害——生态遭殃”的恶性循环，其原因正是政府责任不明以及相关部门作为执法主体之间的职权划分、权力协调缺乏合理的规则和机制所带来的法律执行冲突。

 

　　毫无疑问，政府不应当沦为“间接的环境污染或生态破坏者”。王曦认为，在修订《环境保护法》时，应当做出相关的制度设计，以制度来避免和纠正政府角色的这种异化和沉沦，回归它所应当扮演的唯一角色——环境管理者。

 

　　政府环境责任追究制度有哪些缺陷？

 

　　不扭转政府在环境保护上的消极立场，不赢得环境监管者的真心支持和积极行动，再多先进立法也将英雄无用武之地

 

　　从环保先进国家的普遍经验来看，“环保靠政府”是一句至理名言。无论从政治体制、司法体制、经济模式、社会结构哪一方面来讲，政府力量都是我国环境治理和法律实施的关键因素，也就是说，我国环境保护法的实施更加有赖于政府的支持和推动。

 

　　规定较零散，未形成完善的政府环境责任制度

 

　　在北京师范大学法学院教授冷罗生看来，当前环境法实施不力、环境每况愈下的重要原因是“政府在环境保护方面不作为、干预执法及决策失误”。

 

　　不扭转政府在环境保护上的消极立场，不赢得环境监管者的真心支持和积极行动，再多先进立法也将英雄无用武之地。实施政府主导环境保护、明确政府环境责任实为推进我国环境法治的关键之所在，对此，作为“环保事业基础法”的《环境保护法》应当有所作为，负起责任。

 

　　目前，环境保护法以及相关法律对地方政府及其职能部门的环境保护责任都有一些规定，但这些规定比较零散，甚至存在矛盾和冲突，没有形成完善的政府环境责任制度。

 

　　吕忠梅介绍说，《环境保护法》规定县级以上人民政府对所辖区域内的环境保护质量负总责，但这只是一个原则性规定，政府对环境保护到底有哪些法定职责并不清楚。《环境保护法》以及《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《水法》、《矿产资源法》等法律对政府各相关职能部门的环境保护职责都有规定，但也是原则性规定较多，权力的范围以及权力运行的规则、程序都不清楚。

 

　　例如，《环境保护法》第二章“监督管理”部分规定了省级人民政府制定环境质量标准和污染物排放标准的权力，各级人民政府批准本级环境保护规划的权力，协商或协调解决跨行政区的环境污染和环境破坏防治工作的权力;第三章以第十六条“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”为统帅，对政府在保护和改善环境工作中的当为之事作了规定;第四章“防治环境污染和其他公害”基本上是对企业和事业单位的环保义务作了详尽的规定，仅第三十二条对环境受到严重污染威胁居民生命财产安全时规定了相应的政府行为作为义务;第五章“法律责任”中详细规定了企业事业单位违反《环境保护法》规定的义务的行政责任、民事责任和刑事责任，仅在最后第四十五条一个条文概括地对执行公务人员的渎职行为规定了行政处分和刑事处罚。