编者按

 

　　环境问题涉及重大公共利益，潜藏社会稳定风险，直接影响社会和谐。环境立法应当充分认识我国社会转型期和环境敏感期共存、环境风险高发期与环境意识升级期叠加的严峻形势，妥善应对环境问题日益突出、公众维权意识日益增强的新挑战，并有所创新，积极探寻保障公共环境权益的新机制。环境公益诉讼，是公众通过合法程序，化解重大环境纷争的有效途径，应予大力推进。

 

　　目前，推进环境公益诉讼已经成为社会共识，特别是新通过的《民诉法》修改决定增加了“公益诉讼”的规定，更成为环境公益诉讼制度建设的新起点。正在研究之中的《环保法》修正案，应当在《民诉法》新规定的基础上，进一步明确环保部门和环保社会组织提起环境公益诉讼的主体资格。

 

　　保护环境：为什么需要公益诉讼？

 

　　何谓“公益诉讼”？顾名思义，是指为了维护公共利益而提起的诉讼。它是公共利益损害的一种民事救济机制，主要适用于出现了民事侵权行为，致使社会公共利益遭受民事性质的损害，但没有合适的原告提起诉讼的特殊情形。

 

　　针对民事侵权损害，一般是由直接受害人提起诉讼。在某些特殊情形下，民事侵权行为即使损害了社会公共利益，或者侵害了不特定多数人的共同利益，但没有合乎资格的原告提起诉讼，公共利益也因此难以得到保障。

 

　　在我国，出现这种情形的根源，在于公有制造成的民事主体缺失，即所谓人人都是主人，但每个人又都不能行使所有权。根据我国宪法规定，我国实行自然资源的公有制。对于水体、海洋、空气、土壤等公共环境要素，普通个人不能行使完整的所有权；行政部门并非环境资源的当然所有者，其行政管理权也是有限度的。

 

　　例如，某个企业的排污行为造成环境污染，行政部门固然可以依法对其实施责令限期治理等行政处理，或者依法做出罚款、停产等行政处罚；直接的污染受害人可以就其个人遭受的损害提起赔偿损失等民事诉讼；司法机关还可能对构成犯罪的严重污染行为追究刑事责任。但是，对污染环境造成的社会公共利益损害，行为人还应当承担赔偿国家损失等民事责任。

 

　　问题在于，公共利益或者国家利益受损，谁来担当原告角色呢？

 

　　对公共环境的民事损害，个人固然可以就其遭受的直接损害提起私益性质的民事诉讼，但却不能为了社会公益提起民事诉讼；如无法律特殊授权，行政部门一般无权直接裁决民事赔偿等责任，也不能作为直接受害人向法院提起民事诉讼；司法机关基于“民不告、官不理”的原则，对民事案件通常也不会主动干预。因此，我国现行民诉法欠缺的仅仅是自己不是直接受害者，但想以自己的名义，代表公共利益或者不特定多数受害者提起民事诉讼的主体资格。

 

　　正是针对公共利益受损而原告主体缺位的情形，公益诉讼制度应运而生。为了保障社会公共利益，国家通过立法授予某些机关、社会组织以原告资格，并通过公益诉讼程序维护公共利益，就是一种法律主体的弥补。

 

　　环境公益诉讼渐成共识

 

　　近年来，在各方面的推动下，建立环境公益诉讼制度，逐步形成了社会共识，特别是全国“两会”代表、专家学者、环保组织持续不断地呼吁，环保部门大力推动，司法机关大胆实践，环境公益诉讼取得积极效果。万鄂湘、梁从诫等全国政协委员，吕忠梅、黄细花等全国人大代表，先后提出多项相关建议和议案，新闻媒体对环境公益诉讼做了大量宣传报道。

 

　　2005年12月3日，国务院发布的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》指出，“健全社会监督机制，发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼。”显而易见，最高行政机关明确鼓励“社会团体”提起环境公益诉讼。

 

　　2010年6月29日，最高人民法院印发的《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》提出，“依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件，严厉打击一切破坏环境的行为。”最高人民检察院的态度也非常积极。由此可见，最高司法机关明确认可“环保行政部门”可以提起环境公益诉讼。

 

　　正是在这样的背景之下，最高立法机关对《民诉法》的修改也吸纳了环境公益诉讼制度。

 

　　环境公益诉讼在实践中不断推进

 

　　设立环境法庭、受理环境公益诉讼案件，成为司法机关近年来强化环境司法、支持环保事业的重要举措。无论是环境公益诉讼的制度建设，还是司法实践，都取得良好法律效果、社会效果，同时也产生积极的环境效果。

 

　　1.环境公益诉讼的制度建设成果丰富

 

　　在国家立法缺乏明确规定的情况下，贵阳市及其所属清镇市法院积极探索，自2007年11月20日正式揭牌以来，在全国最早成立环境法庭，受理和裁判环境公益诉讼案件，并注重环境公益诉讼的制度建设。无锡、昆明等城市和海南、云南、重庆、浙江、江苏等省高级法院领导，高度关注环境保护，联合检察院及公安、环保等行政部门，制定了专门规则，指导环境公益诉讼实践。在此过程中，最高人民法院、环境保护部密切协作，对环境公益诉讼实践给予了大力推动和指导，并于2010年5月31日联合印发《水资源司法保护工作座谈会纪要》。具有代表性的环境公益诉讼指导性文件见附表1。

 

　　2.环境公益诉讼的司法实践进展良好

 

　　据中华环保联合会不完全统计，我国各级法院近年来已经受理环境民事公益诉讼至少17起，原告主要涉及检察机关、环境保护等行政机关、环保组织三种类型。具体案件情况见附表2。

 

　　■《民诉法》修改：环境公益诉讼是亮点

 

　　全国人大常委会及其法制工作委员会对环境公益诉讼的社会呼声以及司法实践高度关注，并在研究修改民事诉讼法的过程中给予了积极回应。不过，有关起诉主体的核心措词经历了重要变化。

 

　　［一审稿］2011年10月29日，全国人大常委会第23次会议对《民诉法》修正案草案进行一审，随后向社会公开征求意见。草案对公益诉讼制度作了专门规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。”

 

　　［二审稿］2012年4月24日，全国人大常委会第26次会议对《民诉法》修正案草案进行二审。二审稿中，将此前规定的公益诉讼的主体由“有关机关、社会团体”修改为“法律规定的机关和有关社会团体”。

 

　　［三审稿］2012年8月31日，第十一届全国人大常委会第28次会议三审通过了《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》。此决定规定：增加一条，作为《民诉法》第55条：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”

 

　　《民诉法》修改后，有关机关和环保组织，针对污染环境等损害社会公共利益的行为，将可以据此提起诉讼。这是我国“公益诉讼”制度建设的突破性进展，因而也成为这次民诉法修改的一大亮点，更成为我国环境公益诉讼制度建设的新起点。

 

　　环境公益诉讼：谁可起诉是焦点

 

　　2011年8月环境保护部向全国人大环资委提交了《环境保护法》修正案建议稿，建议确定环保专业组织的环境公益诉讼资格，并提供了论证材料。环境保护部的建议为：“因污染损害公共环境利益的，经依法登记的环境保护社会团体、县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，可以依法向人民法院提起诉讼，要求污染者承担侵权责任。”全国人大环资委研究认为，公益诉讼问题应由全国人大常委会在《民事诉讼法》修订中统一考虑。

 

       责任编辑：语燃