编者按

 

　　继珠三角和长三角之后，环渤海地区已经成为中国区域经济发展的新热点，被视为拉动21世纪中国经济增长的新引擎。但是，在环渤海地区经济迅速发展的同时，海洋水质恶化，赤潮频发等问题引人关注。本期特约请相关专家就环渤海地区环境问题撰写理论文章，以期对读者有所借鉴。

 

　　“环渤海经济圈”狭义上是指辽东半岛、山东半岛、环渤海滨海经济带，广义延伸辐射到山西、辽宁、山东以及内蒙古中东部，约占全国国土面积的13.31%和总人口的22.2%。区域涉及5省(区)两市(京、津、冀、晋、内蒙、辽、鲁)，具体内包括北京、天津、唐山、秦皇岛、沈阳、大连、太原、济南、青岛、保定、石家庄、沧州等多座城市。

 

　　环渤海地区已经成为我国新兴的发展热点区域，被誉为继“珠三角”、“长三角”之后的“第三增长极”。紧邻渤海的天津市、秦皇岛市、唐山市和沧州市正在积极发挥各自的区位优势，强劲发展经济。天津市的GDP连续6年平均增速达16%。同时，河北秦皇岛的北戴河、唐山的曹妃甸、沧州的渤海新区等刚刚兴起的国家级经济开发区，也正在以惊人速度吸引着大量的建设项目和投资，以令世人惊叹的速度发展。

 

　　但是华北环境保护督查中心在日常督查调研中发现，在经济高速发展的背后，环渤海地区环境承受着巨大的压力。

 

　　重工业高度聚集环境风险大大提高

 

　　■阅读提示

 

　　华北地区重工业高度聚集，行业发展整体水平低，环境保护基础薄弱，环境风险大大提高。

 

　　华北地区紧邻渤海的天津、唐山和沧州3市，无一例外将发展方向定位为重工业区。依托港口重点发展电力、钢铁、石化等行业。重点项目接二连三的上马、投产，几乎每个省都有“大炼化”，每个市都有“大港口”，每个县都有“大钢铁”。从微观看，都有各自发展的合理性，但从整体上看，造成了环渤海地区整体产业布局的失衡。

 

　　目前，仅钢铁行业，在曹妃甸新区已新建首钢京唐970万吨产能。渤海新区中铁装备制造已有产能525万吨。已规划中钢镍铁80万吨、石钢(石家庄钢铁)搬迁500万吨。天津市已有天钢、大无缝、荣程钢铁等1000多万吨产能。如果计算唐山市已有的约1.2亿吨以上产能，这一区域未来将聚集近两亿吨钢铁产能。

 

　　从石化行业原油年加工能力看，目前天津市已有中石化1380万吨、大港石化500万吨。沧州市已有中石油1000万吨、中海油250万吨(计划扩展至1000万吨)。唐山曹妃甸也在积极计划引进1200万吨炼油项目，未来也将聚集至少5000万吨的原油加工能力。

 

　　这近两亿吨钢铁和5000万吨炼油所带来的，不仅仅是巨额的GDP和财政收入，同时也是每年57.4万吨二氧化硫、24.4万吨氮氧化物和至少2000万吨废水排入环境。随着钢铁、石化等重工业的快速发展，供电需求大幅增加，电力行业必然随之发展。

 

　　从上面触目惊心的数字可以看出，污染物排放的巨大压力，不仅来源于重工业的高度聚集，行业发展整体水平低、环境保护基础薄弱也是重要因素。以唐山市的钢铁企业为例，规模发展十分迅速，占河北省钢铁行业的半壁江山。但是，大多数企业都属于低水平重复建设，在产业规模急速扩大的同时，产业水平没有得到很好的提升。早在2006年，国际先进企业吨钢二氧化硫排放量已为1.28千克，而我国技术最先进的宝钢也仅为1.56千克。根据2011年总量核算情况，河北省2011年平均水平为2.66千克。而石化行业由于我国排放标准的长期滞后，企业治污水平一直较低。特别是催化裂化烟气脱硫方面国内很少有应用，但在国外早已十分普遍。我国石油炼化企业污染物排放强度远高于国际先进水平。此外，由于产业的高度聚集和环境管理的滞后，其他很多日常关注较少的环境问题，如钢铁行业的二恶英、石化行业的挥发性有机物、电力行业的金属汞和碳排放，日益凸显出来。

 

　　环渤海地区毗邻首都，位置十分敏感。大量的石化、化工企业聚集在环渤海区域，环境风险大大提高。近年来，石油、化工企业的安全生产事故频发，随之而来的突发环境事件也愈演愈烈。2010年6月大连中石油输油管线发生爆炸，导致大量原油泄漏，给当地大气、海水等环境造成严重破坏，使水产养殖业蒙受巨大经济损失。2007年中化集团沧州大化TDI有限责任公司硝化装置发生爆炸事故，造成5人死亡，80人受伤，附近村庄近7000名群众疏散转移。环渤海地区区位敏感、人口密集，在此区域聚集如此多的石油化工企业，从长远战略角度来看并不合理。

 

　　过快发展带来巨大压力渤海环境已然堪忧

 

　　■阅读提示

 

　　海洋环境质量已经较差；陆源污染严重；海洋环境事故灾害多发；环渤海区域生态脆弱，生态功能逐步丧失；填海造地，破坏生态多样性。

 

　　渤海属于典型的半封闭海域，环抱在3省1市之间，海水的交换能力差、自净能力有限、环境容量小。在经济发展给环境保护带来巨大压力的情况下，渤海环境已经出现诸多问题。

 

　　海洋环境质量已经较差。根据2011年《中国环境质量状况公报》，渤海近岸海域水质总体为差，且部分区域有恶化的趋势。主要污染指标为无机氮、铅和石油类。主要海湾中，辽东湾水质为差，劣四类点位比例为33.3%，渤海湾(天津、唐山、沧州3市周边)水质为极差，劣四类点位比例超过40%。从渤海湾天津海域看，2011年天津海区达到功能区水质标准的监测达标率仅为19.4%。

 

　　陆源污染严重。渤海是海河流域和黄河流域所有河流的终点，华北地区绝大多数水污染物最终去向都是渤海。2011年监测的46个入渤海河流监测断面中，劣Ⅴ类水质断面24个，占52.2%。通过河流排入渤海的污染物总量为：高锰酸盐指数5.5万吨、氨氮1.2万吨、石油类0.04万吨、总磷0.13万吨。陆源污染仍是渤海水质不断恶化的主要因素。

 

　　海洋环境事故灾害多发。近年来，渤海油气开发日益增加，相应地在原油开采及储运过程中，也带来了更大的环境风险。自20世纪80年代以来，渤海海域溢油事件发生呈上升趋势，几乎每年都会发生由于撞船、沉船、井喷、漏油等原因造成的溢油事件。去年蓬莱19－3油田溢油事故，累计造成5500平方公里海水受到污染(此地海水水质原本超过第一类海水水质标准)。其中劣四类海水面积累计约870平方公里，油田附近海域海水石油类超过历史背景值约40倍，造成了极其恶劣的环境及社会影响。

 

　　由于渤海海水无机氮超标，且自净能力较差，导致海水富营养化严重，近海赤潮灾害较多。据统计，1990年~2006年渤海海域共发生赤潮100多起，累计面积达4万多平方公里。2011年七八月间，北戴河海域发生了大面积赤潮。

 

　　环渤海区域生态脆弱，生态功能逐步丧失。近年来，渤海因沿岸河流入海径流量显著减少，导致渤海盐度升高，低盐区面积减少，河口生态环境改变，海洋生物产卵场退化。2008年8月，渤海低盐区面积为1900平方公里，与1959年8月相比减少了80%，与2004年同期相比减少了70%。低盐区萎缩已成为渤海主要生态问题之一。

 

　　填海造地，破坏生态多样性。随着环渤海经济圈的高速发展，各开发区都在进行填海造地。据了解，天津滨海新区规划造地265.5平方公里，曹妃甸新区已完成填海造地210多平方公里，沧州渤海新区规划造地117平方公里，三地填海造地面积将近600平方公里。初步估计，完成以上工程约需要海砂10亿吨，因此极大刺激了渤海海域盗采海砂现象的发生。填海造地和盗采海砂，都给渤海海域生态环境带来了剧烈的扰动。甚至在黄金海岸国家级自然保护区的海域核心区，也有盗采海砂的现象。

 

　　从生态系统角度来看，滨海湿地是海洋与陆地相互作用的过渡带，其生态系统结构复杂、功能多样，能够净化污水、调节区域小气候，具有极高的生态价值。大范围的填海造地，使原有的各种海陆过渡带，滩涂、浅滩、泻湖、湿地等都变成陆地，导致渤海湿地面积不断萎缩，大大降低了海陆交替区域的生物物种多样性与生态系统多样性。

 

　　环保力量薄弱环境管理明显滞后

 

　　■阅读提示

 

　　环保责任主体不明确，组织机构与工作任务不匹配。缺乏监管手段，人员编制与工作需求不匹配。审批权限过高，监管能力与环保压力不匹配。

 

　　通过对天津市滨海新区、秦皇岛市北戴河新区、唐山市曹妃甸新区和沧州市渤海新区4个新区的环保局进行走访调研，发现在经济快速发展的同时，环保力量并没有得到相应的发展，环境保护管理工作明显滞后，存在很多与经济发展状况不相匹配的问题：

 

　　首先是环保责任主体不明确，组织机构与工作任务不匹配。根据我国现行法律，地方政府应对辖区内环境质量负责。但是，4个新区里，仅天津市滨海新区有政府机构，其余的都只设管委会，而管委会对于环境保护工作的责任没有明确规定。从开发区及管委会的管理体制来看，其监管属性和监管功能相对弱化，环保局常常与其他部门合并办公，或成为其他部门的二级机构。即使如滨海新区有独立政府机构，也没有把环保部门放在重要位置，而是与市政环卫等部门合并，成立环境市容局。一个占天津市全部工业70%以上的滨海新区，竟没有独立的环境保护管理部门。政府责任的缺失和环境保护管理机构的不完善，使得很多环保工作没有办法正常开展，很多环境保护政策无法得到贯彻落实，环境保护优化经济发展的作用更无从谈起。

 

　　其次是缺乏监管手段，人员编制与工作需求不匹配。在督查调研中了解到，天津滨海新区环境市容局由副局长分管环保工作，只有3个与环境保护相关的处室，编制14人，仅能应付日常事务性工作和行政审批工作，很难有精力顾及其他环保工作。原有环境监察职能并入下设的综合执法局，在实际工作中存在很多需要协调的问题，难以有效发挥监察作用。其他几个新区的情况也基本类似，环境监察勉力支撑，环境监测几乎空白。沧州渤海新区环保局由于是沧州市环保局的分局，人员编制机构设置相对完善，共有编制20人，其中从事环境监察的约5、6人，而需要监管的则是2400平方公里土地上的3个大型化工园区和数百家工业企业。新区环保部门人员少、素质低、能力弱，机构往往不健全，与各开发区动辄几百的企业数量和重工业产业高度集中的现实极不匹配，形成了越是开发区，排污企业越多，环保管理人员反而越少的怪现象。

 

　　第三是审批权限过高，监管能力与环保压力不匹配。由于新区或经济开发区的特殊性，各地政府给予了很多的政策支持，包括下放行政审批权限。根据河北省有关规定，渤海新区环保局、曹妃甸新区环保局在环评审批方面，拥有除国家明确规定由环境保护部和省级环保部门审批项目之外的全部审批权限。新区环保局无论从人员数量、专家力量、评估水平还是政策把握程度上，与省级环保部门仍有较大差距。随着审批权限的下放，这些项目的评估质量自然有所降低，也很难有足够力量做好建设项目“三同时”的日常监管工作。

 

　　诚然，我国现阶段相当一部分基层环保部门的能力建设还处于较低水平。但是作为环渤海地区，汇聚了大量的工业企业，经济快速增长和重工业迅猛发展，环保工作却因为现有行政体制的原因受到了弱化和制约。如果一线环保力量得不到加强，环保门槛作用得不到有效发挥，企业治污排污情况得不到有力监管，环境违法行为得不到震慑，渤海环境将很可能进一步走向恶化。

 

　　走出当前误区环渤海地区亟待科学发展

 

　　■阅读提示

 

　　合理规划产业结构与布局；加强立法保护，限制对渤海环境的过度干扰与开发；加强环保队伍建设；加强部门间的配合，确立陆海同治思想；充分发挥媒体与舆论的宣传引导作用。

 

　　要解决环渤海地区环境问题，应做好以下几方面。

 

　　首先，从环渤海全局角度合理规划产业结构与布局。针对各地政府盲目竞争发展的状况，应有更高一级的部门主导，从全局层面把握环渤海地区经济发展方向。利用提高行业准入门槛、加大落后产能淘汰力度及重点行业区域产能总量控制等手段，合理配置环渤海地区钢铁、石油等行业产能。同时还应该鼓励与扶持信息技术、创意产业等新兴产业的发展，鼓励企业在清洁生产、循环利用方面进行技术创新，带动产业升级。

 

　　其次，加强立法保护，从法律层面限制对渤海环境的过度干扰与开发。一方面，要修订长期滞后的《海洋环境保护法》，并出台实施细则，加强河流入海及面源等污染防治，细化海洋生态保护的规定，规范填海造地、水产养殖等资源开发行为，严格相关法律责任。另一方面，可以考虑制订《渤海环境保护条例》，实现保护渤海环境的一系列法规政策从原则规定到具体实施的转化，确立污染损害赔偿机制，加大环境违法行为处罚力度。

 

　　第三，进一步加强环保队伍建设，更多地发挥环境保护优化经济发展的作用。应尽快规范环渤海经济圈内各开发区环境保护部门的机构建设，保障环境监察及环境监测能力与实际工作量及经济发展程度相匹配。建立统一的海洋监测体系，强化对海洋环境的监测，优化海洋环境监测网络，共享监测数据和信息资源，定期评价和发布海洋环境质量信息。充分发挥区域污染物总量控制和规划环评对产业结构的调整与指导作用，提高可操作性，并适时开展相关的执法督察行动，有效监督政府发展行为。

 

　　第四，加强部门间配合，确立陆海同治思想，解决渤海污染问题。一方面，要控制陆源污染物排放，从源头上减少污染总量。加快污水处理、垃圾处理等环保设施建设。高度重视农业面源污染治理，合理使用化肥、农药。另一方面，要加强海域污染防治，防止溢油漏油、超标排放，严格控制海洋倾废行为。合理规划海上养殖活动。强化海岸和海洋工程建设。提高项目审批权限，严格控制填海造地工程。

 

　　最后，充分发挥媒体与舆论的作用，加强宣传教育，提高公众认识。彻底转变地方政府观念，贯彻落实科学发展观，转变经济发展方式，不再盲目追求GDP增长，强调和贯彻环境保护与资源开发相协调的指导思想。树立和提高企业经营者的环境保护和自觉守法意识，确保工业企业治污设施的正常运行，调动企业的科技创新积极性。进一步提高社会对环境保护的认识，使公众了解如何从身边做起。践行环境保护，广泛发动社会力量加强监督，参与环境保护工作。

 

　　作者：熊跃辉 武绍贵 张大为 环境保护部华北环境保护督查中心

 

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